Позиція Української мережі за права дитини щодо Проєкту Закону України №15438

Позиція Української мережі за права дитини щодо Проєкту Закону №15438 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізмів захисту дітей і забезпечення їхнього права на сімейне виховання”

Українська мережа за права дитини підтримує рішення Кабінету Міністрів України щодо схвалення законопроєкту, розробленого Міністерством соціальної політики, сім’ї та єдності України, та наголошує на важливості його своєчасного розгляду і доопрацювання Верховною Радою України як необхідної передумови системного оновлення підходів до захисту прав дитини. Ми розглядаємо цей законопроєкт як важливий крок у реалізації Стратегії забезпечення права кожної дитини в Україні на зростання в сімейному оточенні на 2024–2028 роки, виконанні міжнародних та євроінтеграційних зобов’язань України щодо забезпечення права кожної дитини на сімейне виховання.

Запропонований законопроєкт закладає основу для суттєвого посилення системи захисту дітей. Визначені законопроєктом зміни стосуються не лише окремих правових механізмів, а й засадничих підходів до розвитку сімейних форм виховання. Такі рішення мають ухвалюватися в межах цілісної державної політики, яка визначає місце кожної форми сімейного виховання в системі захисту дітей, її призначення, умови застосування та необхідні механізми підтримки сімей. Саме узгодженість цих елементів визначатиме ефективність розвитку сімейних форм виховання та спроможність системи забезпечити право кожної дитини на зростання в сімейному оточенні.

Українська мережа за права дитини та її членські організації брали активну участь у напрацюванні пропозицій до законопроєкту. Проте остаточна редакція документа, схвалена Кабінетом Міністрів України, не проходила повторного публічного експертного обговорення, що обмежило можливість оцінити, якою мірою були враховані наші експертні пропозиції. Саме тому парламентський розгляд має стати можливістю для відкритого, прозорого та інклюзивного доопрацювання законопроєкту із залученням громадянського суспільства, експертної спільноти, представників територіальних громад та інших заінтересованих сторін.

Ключовий виклик: фінансова та кадрова спроможність реформи

Запропонований законопроєкт передбачає розширення повноважень і завдань територіальних громад, реалізація яких потребуватиме додаткових фінансових, кадрових та організаційних ресурсів. Уже сьогодні значна кількість громад стикається з труднощами у забезпеченні діяльності служб у справах дітей, розвитку необхідних соціальних послуг та залученні кваліфікованих фахівців. Це призводить до нерівності у доступі дітей та сімей до необхідної підтримки та різної якості забезпечення їхніх прав.

Також законопроєкт істотно розширює функції та відповідальність служб у справах дітей, не супроводжуючи це належними механізмами кадрового забезпечення, професійного розвитку, конкурентної оплати праці чи іншими інструментами підтримки фахівців. За таких умов існує ризик поглиблення кадрового дефіциту, перевантаження спеціалістів і, як наслідок, зниження ефективності виконання нових повноважень. Розширення повноважень без відповідного ресурсного забезпечення створює ризик перекладання відповідальності за реалізацію реформи на органи місцевого самоврядування та окремих фахівців.

Окремої уваги потребує питання відповідальності органів місцевого самоврядування (голів громад, старост, виконавчих органів) за виконання вимог законодавства у сфері захисту дітей. Законопроєкт покладає на територіальні громади нові обов’язки, однак не містить достатніх механізмів забезпечення їх виконання та відповідальності за їх невиконання або неналежне виконання. Крім того, значна частина передбачених законопроєктом змін потребуватиме прийняття та оновлення підзаконних нормативно-правових актів, від яких залежатимуть практичні механізми реалізації нових положень. Це необхідно враховувати під час визначення строків набрання чинності окремими нормами та планування їх впровадження.

Успішна реалізація запропонованих змін потребує не лише внесення змін до законодавства, а й системних державних гарантій їх впровадження. Саме держава має забезпечити органи місцевого самоврядування необхідними фінансовими, кадровими та організаційними ресурсами, створити дієві механізми реалізації законодавчих вимог і гарантувати рівний доступ дітей та сімей до якісного захисту незалежно від місця проживання чи ресурсної спроможності громади. Без цього існує ризик, що навіть якісні законодавчі зміни залишаться декларативними.

Аналіз положень законопроєкту

Українська мережа за права дитини загалом підтримує запропоновані зміни, спрямовані на посилення системи захисту прав дитини, розвиток сімейних форм виховання, удосконалення діяльності служб у справах дітей, підтримку сімей з дітьми, розвиток патронату, захист майнових прав дитини та впровадження більш дитиноцентричних підходів у сфері охорони дитинства.

Зокрема, позитивно оцінюються:

• розмежування повноважень між Державною службою України у справах дітей, Національною соціальною сервісною службою України та службами у справах дітей на місцевому рівні;
• посилення інституційної спроможності служб у справах дітей шляхом запровадження кваліфікаційних вимог до працівників, обов’язкової наявності у штаті психолога та юриста, а також збільшення мінімальної штатної чисельності;
• скасування дискримінаційного положення щодо залишення дитини у закладі охорони здоров’я та посилення механізмів міжвідомчої взаємодії для забезпечення її права на сімейне виховання;
• запровадження механізмів попереднього визначення особи для можливого подальшого влаштування дитини та передачі дитини на тимчасове виховання;
• удосконалення підходів до відібрання дитини, позбавлення та поновлення батьківських прав із закріпленням пріоритету підтримки сім’ї та застосування розлучення дитини з батьками лише як крайнього заходу;
• посилення гарантій захисту майнових прав дитини, зокрема у сфері стягнення та використання аліментів;
• запровадження законодавчого визначення та врегулювання діяльності Центрів захисту дитини (за моделлю «Барнахус»), що функціонують з метою забезпечення комплексного захисту прав дітей, які є потерпілими або свідками кримінальних правопорушень;
• удосконалення процедур усиновлення, розвиток сімейних форм виховання та запровадження нових механізмів підтримки прийомних сімей;
• розвиток патронату над дитиною як професійної послуги тимчасового сімейного догляду;
• розширення переліку базових соціальних послуг для дітей та сімей за умови визначення їх змісту, стандартів якості, вимог до надавачів і сталого фінансування;
• запровадження державного нагляду (контролю) у сфері охорони дитинства.

Ми погоджуємося, що більшість вищенаведених змін створюють передумови для посилення системи захисту дітей та розвитку сімейно-орієнтованої політики. Разом із тим окремі положення потребують додаткового доопрацювання з урахуванням ризиків, які можуть виникнути під час їх практичної реалізації та вплинути на забезпечення прав і найкращих інтересів дитини. Саме на таких ризиках зосереджений наведений нижче аналіз.

У частині розмежування повноважень служб у справах дітей та запровадження обов’язкових штатних одиниць психолога та юриста у службах у справах дітей та збільшення штатної чисельності служб у справах дітей

Запровадження нових обов’язків для служб у справах дітей, зокрема цілодобового реагування, здійснення додаткових перевірок, моніторингу тимчасового виховання та реалізації нових процедур, суттєво підвищить навантаження на фахівців. Крім того, реалізація нових функцій потребує належної міжвідомчої взаємодії, безпечних умов праці та чітких механізмів координації між усіма залученими суб’єктами.

Також, законопроєкт передбачає запровадження обов’язкових штатних одиниць психолога та юриста та збільшення штатної чисельності служб у справах дітей, що є важливим кроком до посилення їхньої інституційної спроможності. Однак законопроєкт не супроводжується рішеннями, спрямованими на посилення кадрового потенціалу служб, підвищення престижності професії, забезпечення конкурентного рівня оплати праці та створення дієвих механізмів професійної підтримки і мотивації спеціалістів, особливо у невеликих громадах, де кадровий дефіцит уже сьогодні є критичним. За відсутності таких рішень існує ризик, що нові штатні нормативи залишаться формальними, а покладені на служби повноваження не будуть реалізовані в повному обсязі.

Щодо визначення обов’язку батьків забрати дитину з пологового будинку або іншого закладу охорони здоров’я

Запропонований двомісячний строк, після спливу якого дитині може бути надано статус дитини, позбавленої батьківського піклування, є надто коротким для окремих життєвих ситуацій, особливо в умовах війни чи перебування сім’ї у складних життєвих обставинах, а запропонований механізм створює ризик автоматичного припинення правового зв’язку між дитиною та батьками без належної індивідуальної оцінки обставин кожної справи та без достатніх гарантій надання сім’ї необхідної соціальної, психологічної й іншої підтримки. Доцільно документально підтвердити проведення комплексної оцінки потреб сім’ї, надання соціальних, психологічних чи медичних послуг, здійснення соціального супроводу або інших заходів, спрямованих на відновлення здатності батьків здійснювати належне піклування про дитину. За відсутності таких гарантій існує ризик, що адміністративні процедури почнуть переважати над заходами підтримки сім’ї.

Щодо батьківського піклування, визначення особи для можливого подальшого влаштування дитини та передачі дитини на тимчасове виховання

Запропонований механізм тимчасового виховання потребує суттєвого доопрацювання, оскільки за відсутності належних запобіжників може створити ризики порушення прав дитини. Особливе занепокоєння викликає можливість використання тимчасового виховання як прихованої форми інституційного догляду. Законопроєкт допускає передачу дитини юридичним особам, однак не визначає достатніх вимог до таких суб’єктів та не встановлює гарантій, які б унеможливлювали використання цього механізму для створення нових форм колективного догляду всупереч державній політиці забезпечення права кожної дитини на зростання в сімейному оточенні.

Не менш важливим є ризик фактичного самоусунення батьків від виконання своїх обов’язків. Законопроєкт потребує чіткого визначення підстав, строків і умов застосування тимчасового виховання, а також ефективних механізмів державного контролю. Окремої уваги потребують гарантії безпеки дитини: необхідно передбачити належні механізми моніторингу умов перебування дитини, обов’язкове врахування її думки, порядок реагування на порушення її прав і можливість дострокового припинення тимчасового виховання у разі виникнення загроз. Також доцільно оцінити достатність існуючих запобіжників для мінімізації ризиків експлуатації, торгівлі дітьми та інших форм насильства.

Крім того, законопроєкт потребує додаткової правової визначеності щодо самого механізму тимчасового виховання, зокрема чіткого розмежування його з патронатом, опікою, піклуванням і законним представництвом, визначення обсягу повноважень особи, якій передається дитина, а також правової природи механізму попереднього визначення батьками особи для можливого подальшого влаштування дитини.

Щодо позбавлення батьківських прав, відібрання дитини та підтримки сім’ї до і після втручання держави

Окремі положення законопроєкту потребують чіткого врегулювання для забезпечення балансу між необхідністю невідкладного захисту дитини та дотриманням права на сімейне виховання. Законопроєкт має чіткіше розмежувати підстави та процедури негайного відібрання дитини і відібрання дитини за рішенням суду, визначити суб’єкта прийняття юридичного рішення про негайне відібрання та порядок його оформлення, а також розмежувати повноваження служб у справах дітей та органів опіки і піклування, щоб уникнути правової невизначеності під час прийняття рішень. А також, забезпечити, щоб позбавлення батьківських прав не ставало автоматичним наслідком невиконання батьками вимог суду у випадках, коли держава фактично не забезпечила доступність соціальних послуг, лікування, корекційних програм чи іншої необхідної підтримки для подолання складних життєвих обставин. Під час прийняття відповідних рішень має бути забезпечено право дитини бути вислуханою та відповідне врахування її думки.

Важливо забезпечити, що бідність, наслідки війни, вимушене переміщення чи інші складні життєві обставини самі по собі не можуть розглядатися як підстава для розлучення дитини з батьками.

Потребують також узгодження положення щодо процесуальної ролі прокурора у справах про усиновлення, позбавлення батьківських прав, відібрання дитини від батьків або одного з них без позбавлення батьківських прав з конституційними повноваженнями прокуратури, а також доцільності застосування процедури окремого провадження у справах про відібрання дитини без позбавлення батьківських прав.

Щодо процедури  усиновлення

Прискорення судових процедур не повинно обмежувати можливість всебічної оцінки найкращих інтересів дитини та реалізації її права бути вислуханою. Окремого обґрунтування та узгодження із законодавством про громадянство потребують особливості усиновлення громадянами України, які одночасно мають громадянство іншої держави.

Потребують уточнення підстави скасування усиновлення, оскільки формулювання щодо стосунків між усиновлювачем і дитиною, які унеможливлюють їх спільне проживання, є надто широким та може охоплювати тимчасові адаптаційні або сімейні кризи.. Потребують врегулювання стандарти психологічної оцінки під час скасування усиновлення; гарантії врахування думки дитини при визначенні її подальшого влаштування, зокрема під час вирішення питання про спільне чи окреме влаштування братів і сестер з урахуванням найкращих інтересів кожної дитини; безпечний механізм повідомлення дитини про факт усиновлення; чіткі критерії оцінювання фактичної готовності кандидатів в усиновлювачі та інші сімейні форми виховання.

Щодо усиновлення іноземцями дитини віком від 10 років

Проєкт Закону пропонує збільшити з п’яти до десяти років вік дитини, після досягнення якого вона може бути усиновлена іноземцями. Такий підхід відповідає принципу пріоритетності забезпечення сімейного виховання дитини в країні її походження. Водночас запропонована зміна потребує додаткового обговорення крізь призму найкращих інтересів дитини, оскільки за відсутності достатньої кількості кандидатів в усиновлювачі серед громадян України може призвести до тривалішого перебування дітей в інституційних закладах. Особливо гостро це питання постає щодо дітей з інвалідністю та дітей зі складними порушеннями розвитку, для яких кожен рік життя в інституції означає втрату можливостей для розвитку та сімейного виховання.

Щодо розвитку сімейних форм виховання

Потребують уточнення:

• порядок застосування нового кількісного обмеження до вже існуючих випадків здійснення опіки чи піклування над більш як чотирма дітьми, у тому числі у недержавних та некомунальних закладах, де керівник закладу є їхнім законним представником;
• перехідні механізми для вже функціонуючих дитячих будинків сімейного типу, зокрема щодо порядку їх подальшого функціонування, влаштування дітей, забезпечення житлом та можливості реорганізації в прийомні сім’ї;
• критерії функціонування спеціалізованих прийомних сімей, зокрема критерії віднесення дітей до таких, що потребують особливих умов виховання та догляду;
• правовий статус помічника прийомних батьків та батьків-вихователів, зокрема порядок його добору, підготовки, оплати, відповідальності, підпорядкування, заміни, доступу до інформації про дитину, меж участі у догляді та вихованні;
• механізми забезпечення житлом прийомних сімей та джерела їх фінансування;
• зміст соціальної послуги тимчасового відпочинку для прийомних батьків та батьків-вихователів;
• порядок тимчасового влаштування дітей до прийомної сім’ї.

Окреме занепокоєння викликає запропоноване збільшення максимальної кількості дітей у прийомній сім’ї до восьми, оскільки це створює ризики того, що потреби кожної дитини не зможуть бути належним чином враховані, а якість догляду та підтримки знизиться. Важливо пам’ятати, що значна частина дітей, які влаштовуються до прийомних сімей, мають складний травматичний досвід, а тому потребують стабільного, чутливого до їхніх потреб сімейного середовища. Збільшення максимальної кількості дітей  прийомній сім’ї не відповідає найкращим інтересам дитини та порушує саму концепцію прийомної сім’ї як форми сімейного виховання, що ґрунтується на індивідуальній увазі, емоційній близькості та сімейних взаєминах. Крім того, запропонована зміна не сприятиме створенню нових прийомних сімей, а лише збільшить навантаження на вже існуючі, не усуваючи причин дефіциту сімейних форм виховання. Вважаємо за необхідне зберегти чинне кількісне обмеження, а також враховувати що рішення щодо влаштування дітей мають ґрунтуватися не лише на кількісних критеріях, а й на індивідуальній оцінці спроможності прийомних батьків забезпечити безпеку та індивідуальні потреби кожної дитини.

Щодо патронату над дитиною

Необхідно конкретизувати визначення патронату як професійної послуги, узгодити договірну модель із чинним законодавством та відобразити чинну двокомпонентну модель надання послуги патронату, яка передбачає її здійснення патронатним вихователем разом із помічником, а також визначити правовий статус помічника патронатного вихователя, забезпечити безпечне з’ясування думки дитини та запровадити сталу модель фінансування, яка не створюватиме перешкод для оперативного влаштування дітей, у тому числі між територіальними громадами.

Також доцільно виключити із законопроєкту положення щодо включення помічників патронатних вихователів до переліку осіб, які не підлягають призову на військову службу під час мобілізації. Таке питання не стосується правового регулювання патронату над дитиною та потребує розгляду в межах законодавства про мобілізаційну підготовку та військову службу.

Щодо державного нагляду (контролю) у сфері охорони дитинства

Запропонована модель потребує додаткового нормативного врегулювання, зокрема щодо чіткого розмежування нових контрольних повноважень Національної соціальної сервісної служби України з уже існуючими механізмами державного контролю, узгодження підстав для проведення позапланових перевірок із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», щоб уникнути дублювання повноважень, правової невизначеності та надмірного адміністративного навантаження.

Висновок

Ми підтримуємо подальше доопрацювання та ухвалення законопроєкту, спрямованого на наближення системи захисту дітей до сучасної моделі, заснованої на правозахисному підході, забезпеченні найкращих інтересів дитини, врахуванні її думки, розвитку сімейних форм виховання та посиленні спроможності системи підтримки дітей і сімей на місцях.

Запропоновані законодавчі зміни мають оцінюватися не лише з точки зору їх нормативного змісту, а й крізь призму їх практичного впливу на дитину та спроможності держави забезпечити їх реалізацію. Кожне нове повноваження, механізм чи процедура повинні бути забезпечені належними гарантіями та запобіжниками, які мінімізують ризики порушення прав дітей. А розширення повноважень територіальних громад має супроводжуватися відповідними фінансовими, кадровими та організаційними рішеннями, щоб право кожної дитини на захист і підтримку не залежало від місця її проживання чи ресурсної спроможності громади.

Українська мережа за права дитини та її членські організації готові долучитися до подальшого доопрацювання законопроєкту щоб сформувати положення, які відповідають найкращим інтересам дитини, гарантують її право бути вислуханою, посилюють підтримку сімей з дітьми та сприяють формуванню ефективної й сталої системи захисту дітей в Україні.